PESCO จุดเริ่มต้นของประวัติศาสตร์ความมั่นคงใหม่ของยุโรป

              เมื่อวันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๖๐ ถือเป็นจุดเริ่มต้นแห่งก้าวประวัติศาสตร์ด้านความมั่นคงที่สำคัญของ EU เมื่อที่ประชุมคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปด้านการต่างประเทศได้มีมติเห็นชอบให้จัดตั้งกรอบความร่วมมือเพื่อการป้องกันประเทศของประเทศสมาชิก EU (Permanent Structured Cooperation on Security and Defence หรือ PESCO) ซึ่งจะเป็นกรอบความร่วมมือที่มีโครงสร้างที่ชัดเจนและถาวร เพื่อเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนการพัฒนาการป้องกันประเทศของ EU ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ทั้งในด้านอุตสาหกรรมทหาร การพัฒนาขีดความสามารถของบุคลากร และการปฏิบัติการต่าง ๆ

              ทั้งนี้ การดำเนินงานของ PESCO ยังคงให้ความสำคัญกับอธิปไตยของประเทศสมาชิก โดยศักยภาพด้านการทหารที่จะพัฒนาขึ้นภายใต้กรอบ PESCO ยังคงอยู่ในความดูแลของชาติสมาชิก และกำลังทหารของประเทศสมาชิกนั้น ๆ ยังมีอิสระที่จะปฏิบัติหน้าที่ในกรอบความมั่นคงอื่น ๆ ได้ เช่น กับองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (North Atlantic Treaty Organization – NATO) และสหประชาชาติ

โครงสร้างของ PESCO 

              PESCO ประกอบด้วยประเทศสมาชิก EU ที่สมัครใจเข้าร่วมทั้งหมด ๒๕ ประเทศ (ยกเว้นเดนมาร์ก มอลตา และ       สหราชอาณาจักร) โดย PESCO มีโครงสร้างการทำงาน ๒ ระดับ ได้แก่

              ๑. ระดับคณะมนตรี (Council Level) ซึ่งดำเนินการผ่าน Foreign Affairs Council ด้านกลาโหมโดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมของทุกประเทศสมาชิก EU เข้าร่วม (แต่ ๓ ประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิก PESCO จะไม่มีสิทธิออกเสียง)    คณะมนตรีดังกล่าวจะรับผิดชอบการตัดสินใจระดับนโยบายและยึดหลักฉันทามติ ยกเว้นกรณีการรับสมาชิกใหม่และการระงับ  การเป็นสมาชิกที่จะใช้หลักเสียงข้างมาก (qualified majority)

              ๒. ระดับโครงการ (Project Level) ประสิทธิภาพของ PESCO จะถูกประเมินโดยโครงการที่พัฒนาขึ้น ซึ่งแต่ละโครงการจะได้รับการบริหารจัดการโดยประเทศสมาชิก  ที่ให้การสนับสนุนโครงการนั้น ๆ ในเบื้องต้น PESCO มีโครงการที่ประเทศสมาชิกจะร่วมกันพัฒนาและขับเคลื่อนทั้งหมด ๓๔ โครงการ แต่ละประเทศสมาชิกจะต้องเลือกเข้าร่วมโครงการอย่างน้อยหนึ่งโครงการ โดยโครงการต่าง ๆ ครอบคลุมตั้งแต่การจัดตั้งกองบัญชาการทางการแพทย์ยุโรป (European Medical Command) การเคลื่อนย้ายทางทหาร (Military Mobility) ศูนย์ฝึกอบรม ทีมเคลื่อนที่เร็วด้านไซเบอร์และการเฝ้าระวังร่วมด้านความปลอดภัยไซเบอร์ จนถึงการบรรเทาภัยพิบัติและการเฝ้าระวังทางทะเล

              นอกจากนั้น ยังมีสำนักงานเลขาธิการ PESCO ซึ่งประกอบด้วย สำนักงานป้องกันประเทศยุโรป (European Defence Agency – EDA) กระทรวงการต่างประเทศของ EU (European External Action Service – EEAS) รวมถึง European Union Military Staff (EUMS) ที่ทำงานร่วมกันเพื่อดูแลรับผิดชอบประเด็นที่เกี่ยวกับ PESCO

PESCO ต่างหรือสอดคล้องกับ NATO อย่างไร

              ประเด็นที่ท้าทายสำหรับ EU ภายหลังจากที่ได้จัดตั้ง PESCO ขึ้นมาอย่างเป็นทางการ คือ คำถามว่า การทำงานของ PESCO จะมีทิศทางอย่างไร การทำงานจะมี ความทับซ้อนกับกลไกของ NATO หรือไม่และจะเป็นการคุกคามหรือช่วยสนับสนุนการทำงานของ NATO อย่างไร

              หากแบ่งตามลักษณะการจัดตั้งและโครงสร้างการทำงานจะเห็นได้ว่า กรอบความร่วมมือทั้ง PESCO และ NATO มีทั้งความสอดคล้องและความแตกต่างกัน ดังนี้

              ลักษณะการจัดตั้ง PESCO เป็นกรอบความร่วมมือเพื่อการป้องกันประเทศของ EU โดยมีเฉพาะประเทศสมาชิก EU เท่านั้นที่เข้าร่วม ในขณะที่ NATO มีสมาชิกได้แก่สหรัฐอเมริกาและประเทศต่าง ๆ ในยุโรป (มีประเทศสมาชิก EU ๒๐ ประเทศ) ที่เป็นภาคีสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (North Atlantic Treaty) ซึ่งเป็นการจัดตั้งระบบพันธมิตรทางทหารในการถ่วงดุลอำนาจกับสหภาพโซเวียต (ในอดีต) และให้ความช่วยเหลือประเทศสมาชิกที่ถูกคุกคามจากภายนอก

              โครงสร้างการทำงาน ทั้ง PESCO และ NATO แบ่งโครงสร้างการทำงานออกเป็น ๒ ส่วนเช่นเดียวกัน แต่ลักษณะของการทำงานนั้นแตกต่างกัน กล่าวคือ PESCO  แบ่งการทำงานออกเป็น ๒ ระดับ ได้แก่ ระดับคณะมนตรีและระดับโครงการ ส่วน NATO มี ๒ องค์กรย่อย ได้แก่ (๑) องค์กรฝ่ายพลเรือน ซึ่งประกอบด้วย คณะมนตรีแอตแลนติกเหนือ (North Atlantic Council – NAC) และสำนักงานเลขาธิการ NATO ซึ่งรับผิดชอบต่อการตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ของ NATO ทั้งที่เกี่ยวกับการตีความสนธิสัญญาฯ และการนำไปปฏิบัติ รวมถึงการบริหารงานทั่วไปและการวางนโยบายขององค์กร และ (๒) องค์กรฝ่ายทหาร ได้แก่  คณะกรรมาธิการทหาร (Military Committee) มีหน้าที่ให้คำแนะนำด้านการทหารแก่คณะมนตรีและผู้บัญชาการกองกำลังผสม ประกอบด้วยเสนาธิการทหารของทุกประเทศภาคี ยกเว้นฝรั่งเศส และไอซ์แลนด์ (ซึ่งไม่มีกำลังทหาร) ดังนั้นจะเห็นได้ว่าโครงสร้างของ NATO มีการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ระหว่างเรื่องทั่วไปกับเรื่องทางการทหารออกจากกันอย่างชัดเจน ส่วน PESCO นั้น จะเน้นความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกเป็นตัวขับเคลื่อน โดยมีคณะมนตรีรับผิดชอบในส่วนของการกำหนด  และตัดสินใจในระดับนโยบาย ส่วนสำนักงานเลขาธิการจะทำหน้าที่ให้การสนับสนุน

              อย่างไรก็ดี ถึงแม้ลักษณะของการจัดตั้ง และโครงสร้างการทำงานของกรอบความร่วมมือทั้งสองจะมีความแตกต่างกันอยู่บ้าง แต่ผลที่ได้จากการพัฒนาขีดความสามารถในการป้องกันประเทศของ EU ภายใต้กรอบการทำงานของ PESCO จะเป็นประโยชน์และช่วยสนับสนุนการทำงานของ NATO ให้มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นด้วยเช่นกัน เนื่องจากประเทศสมาชิกของ PESCO ต่างก็เป็นสมาชิกของ NATO และมีพันธะที่จะต้องส่งกองกำลังทหารเข้าร่วมเป็นกองกำลังผสมให้กับ NATO ในภารกิจต่าง ๆ

อนาคตของ PESCO

              PESCO ยังถือเป็นเรื่องที่ใหม่มากสำหรับ EU จากระยะเวลาในการจัดตั้งที่เพิ่งผ่านมาเพียง ๒ ปีจึงยังไม่มีผลงานที่เกิดจากความร่วมมือกันภายใต้กรอบ PESCO ที่ให้เห็นเป็นรูปธรรม อย่างไรก็ดี PESCO ได้รับความสนใจและเป็นที่จับตามองจากหลายฝ่าย อาทิ นายโดนัลด์ ทุสก์ ประธานคณะมนตรียุโรปได้แสดงความเห็นเกี่ยวกับ PESCO ว่า “EU วางเป้าหมายไว้สูง ประเทศสมาชิกจึงต้องร่วมกันกำหนดกฎเกณฑ์และภาระผูกพัน เพื่อเสริมสร้างให้กรอบความร่วมมือนี้ประสบความสำเร็จ” ขณะที่ นาย Jens Stoltenberg เลขาธิการ NATO ได้แสดงความเชื่อมั่นเกี่ยวกับ PESCO ว่าจะสามารถทำให้การป้องกันยุโรปนั้นแข็งแกร่งขึ้นได้ และได้เน้นย้ำว่า PESCO จะมีส่วนช่วยให้การเสริมสร้างความสัมพันธ์ระหว่าง NATO กับ EU นั้นดำเนินไปในทิศทางที่ดีมากยิ่งขึ้น

              อนึ่ง ยังมีมุมมองที่แตกต่างกันของฝรั่งเศสกับเยอรมนีเกี่ยวกับบทบาทของหน่วยงานกลาโหมยุโรป โดยทางด้านฝรั่งเศสมีความทะเยอทะยานที่จะให้ความร่วมมือนี้นำไปสู่การก่อตั้งกองกำลังทหารยุโรปและประสงค์ให้ประเทศสมาชิกที่พร้อมดำเนินการไปก่อน ขณะที่เยอรมนีมองแบบค่อยเป็นค่อยไปและเห็นว่าทุกประเทศสมาชิกควรก้าวไปพร้อมกัน

              อย่างไรก็ตาม PESCO จะมีทิศทางต่อไปอย่างไร และจะสามารถนำพาให้ยุโรปประสบความสำเร็จในการพัฒนาขีดความสามารถในการป้องกันตนเองของประเทศสมาชิก EU ให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นได้หรือไม่นั้น ยังคงเป็นประเด็นที่ท้าทายสำหรับยุโรปที่ต้องติดตามกันต่อไป  เนื่องจากพัฒนาการของ PESCO ขึ้นอยู่กับปัจจัยอื่น ๆ อีกมาก อาทิ เจตจำนงทางการเมืองของผู้นำประเทศสมาชิก PESCO การสนับสนุนจากภาคส่วนอื่น ๆ ของประเทศสมาชิก ทั้งจากสภายุโรป และรัฐสภาของประเทศสมาชิกโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงปีนี้ ที่จะมีการเปลี่ยนแปลงผู้นำสถาบันต่าง ๆ ของ EU  

*************************