นอกจากการนำเสนอแผน “Fit for 55 Package” ของสหภาพยุโรป ซึ่งเป็น Roadmap สำหรับการบรรลุเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก จากปี ค.ศ. 1990 ให้ได้ร้อยละ 55 ภายในปี ค.ศ. 2030 เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2564 แล้ว ที่ผ่านมา ยังมีอีกร่างกฎหมายหนึ่งที่คลอดมาพร้อมกัน คือ มาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน หรือ Carbon border Adjustment Mechanism – CBAM ซึ่งปัจจุบันเป็นหนึ่งในประเด็นที่หลายประเทศทั่วโลก รวมทั้งไทยกำลังจับตามองเป็นพิเศษเนื่องจากเกรงว่าอาจเป็นปัจจัยที่ส่งผลให้การส่งออกไปยังสหภาพยุโรปต้องเผชิญกับกฎระเบียบด้านสิ่งแวดล้อมที่เข้มงวด และทำให้ภาคอุตสาหกรรมส่งออกสินค้าที่ใช้พลังงานเข้มข้นในการผลิตมีต้นทุนที่เพิ่มสูงขึ้นจากการถูกเรียกเก็บค่าธรรมเนียม หรือ “ค่าปรับ” ในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากสินค้าเพื่อให้ได้มาตรฐานการผลิตที่ปลอดคาร์บอนตามที่รัฐบาลสหภาพยุโรปกำหนด

ทำไมต้องมีกฎหมายฉบับนี้?

คณะกรรมาธิการยุโรปมองว่ากฎหมาย CBAM มีความจำเป็นเนื่องจากการเร่งให้ลดการปล่อยก๊าซฯ ภายในภูมิภาคยุโรปทั้งระบบตามแผนที่วางเอาไว้อาจเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดปัญหา “Carbon leakage” ตามมาจากการที่ภาคอุตสาหกรรมย้ายฐานการผลิตออกจากสหภาพยุโรปไปยังประเทศที่มีนโยบายการควบคุมการปล่อยก๊าซฯ ที่เข้มงวดน้อยกว่าและส่งสินค้ากลับเข้ามาขายที่สหภาพยุโรปแทน ซึ่งจะกระทบต่อความพยายามในการแก้ปัญหาสภาพภูมิอากาศของยุโรป รวมถึงของโลกในภาพรวม โดยออกแบบให้กฎหมาย CBAM เป็นกลไกชดเชยความได้เปรียบด้านต้นทุนการผลิตและปรับระดับความสามารถในการแข่งขันระหว่างบริษัทในสหภาพยุโรปกับบริษัทนอกสหภาพยุโรปให้เท่าเทียมกัน โดยกำหนดราคาคาร์บอนสำหรับสินค้านำเข้าจากประเทศที่มีมาตรฐานการลดปริมาณคาร์บอนที่ต่ำกว่าสหภาพยุโรปในอัตราที่เทียบเท่ากับสินค้าชนิดเดียวกัน (like products) ที่ผลิตในประเทศ เพื่อให้มีต้นทุนทางคาร์บอนที่ทัดเทียมกับสินค้าที่ผลิตในสหภาพยุโรป

สรุปสาระสำคัญของร่างกฎหมาย CBAM

มาตรการ CBAM เป็นการขยายระบบ “ตลาดการค้าคาร์บอนภายในของสหภาพยุโรป” หรือ EU Emission Trading System (EU ETS) ให้ครอบคลุมสินค้านำเข้าบางประเภทที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง เช่น ซีเมนต์ เหล็กและเหล็กกล้า อะลูมิเนียม ปุ๋ย และไฟฟ้า โดยมีหลักการคือ ผู้นำเข้าสินค้าจากนอกสหภาพยุโรป (ยกเว้น ไอซ์แลนด์ ลิกเตนสไตน์ นอร์เวย์ และสวิตเซอร์แลนด์) จะต้องซื้อ “ใบรับรองการปล่อยก๊าซคาร์บอน” หรือ “CBAM certificates”เพื่อเป็นการจ่ายค่าธรรมเนียม หรือ “ค่าปรับ” ในการปล่อยก๊าซฯ โดยราคาของใบรับรองฯ จะคำนวณจากราคาประมูลเฉลี่ยรายสัปดาห์ของ EU ETS allowances ที่คณะกรรมาธิการยุโรปจะเป็นผู้กำหนด (หน่วย: ยูโร/การปล่อย CO2 1 ตัน)

โดยในช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน (transitional period) คือ 1 ม.ค. 2566 – 31 ธ.ค. 2568  จะให้ผู้นำเข้ารายงานปริมาณการนำเข้าและปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสินค้าที่นำเข้าก่อน โดยยังไม่ต้องจ่าค่าธรรมเนียม และจะเริ่มใช้มาตรการ CBAM อย่างเต็มรูปแบบ ตั้งแต่วันที่ 1 ม.ค. 2569 เป็นต้นไป กล่าวคือ ผู้นำเข้าสินค้ามาจำหน่ายในตลาดสหภาพยุโรปจะต้องทำรายงานประจำปีแจ้งจำนวนสินค้าที่นำเข้า และปริมาณการปล่อยคาร์บอนของสินค้าดังกล่าวในช่วงปีที่ผ่านมา พร้อมส่งให้หน่วยงานกำกับดูแลของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปภายในวันที่ 31 พฤษภาคมของทุกปี และต้องทำการจ่ายค่าธรรมเนียมคาร์บอนด้วย CBAM certificates

อย่างไรก็ดี มาตรการดังกล่าวได้เปิดช่องให้ประเทศที่มีการใช้มาตรการกำหนดราคาคาร์บอนอยู่แล้ว สามารถหักลดหย่อนค่าใช้จ่ายในการปรับคาร์บอนของสหภาพยุโรปได้ โดยหากผู้ผลิตสินค้าสามารถแสดงได้ว่า สินค้าถูกปรับคาร์บอนในประเทศที่สามแล้ว ผู้นำเข้าก็จะสามารถลดค่าใช้จ่ายในการปรับคาร์บอนของสหภาพยุโรปได้ ทั้งนี้ ผู้ผลิตสินค้าต้องแจ้งปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนแก่ผู้นำเข้าสินค้าในกรณีที่ไม่มีข้อมูลดังกล่าว สหภาพยุโรปจะใช้ข้อมูลปริมาณการปล่อยก๊าซฯ ที่เป็น default value ของแต่ละผลิตภัณฑ์แทน เพื่อเป็นตัวกำหนดจำนวนใบรับรองฯ ที่ผู้นำเข้าต้องซื้อ

นอกจากนี้ ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังกำหนดให้สหภาพยุโรปมีอำนาจที่จะทบทวนกฎหมายดังกล่าวอีกครั้งในปี 2569 และพิจารณาประกาศบังคับใช้ระบบ CBAM เพิ่มเติมกับสินค้าหรือบริการอื่นๆ ในห่วงโซ่อุปทานที่มีลักษณะซับซ้อนกว่า รวมทั้งอาจมีการพัฒนาเงื่อนไขที่มีความเข้มงวดมากขึ้น อาทิ การคิดค่าคาร์บอนจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทางอ้อม (indirect emissions) เช่น การใช้ไฟฟ้าในกระบวนการผลิต

หลายประเทศแสดงความห่วงกังวลต่อผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น

เนื่องจากมาตรการ CBAM เป็นเรื่องละเอียดอ่อนและมีผลกระทบโดยตรงต่อการค้าระหว่างประเทศ จึงเป็นที่จับตามองอย่างมากในระดับสากล ที่ผ่านมา หลายประเทศ อาทิ จีน รัสเซีย ตุรกี บราซิล อินเดีย และแอฟริกาใต้ ได้ออกมาวิจารณ์ร่างกฎหมายฉบับนี้ว่าอาจขัดกับพันธกรณีของสหภาพยุโรปที่มีต่อองค์การการค้าโลก (WTO) เนื่องจากภายใต้หลัก national treatment รัฐจะต้องปฏิบัติต่อสินค้านำเข้ากับสินค้าในประเทศอย่างเท่าเทียมกัน กล่าวอีกนัยหนึ่ง ห้ามมิให้เลือกปฏิบัติระหว่างสินค้าในประเทศ (domestic goods) กับสินค้านำเข้า (imported goods) หากว่าการปฏิบัติที่แตกต่างกันมีผลกระทบต่อโอกาสหรือความสามารถในการแข่งขันทางการค้า ล่าสุด โฆษกกระทรวงสิ่งแวดล้อมของจีนได้ออกมาระบุว่า “CBAM เป็นมาตรการแบบฝ่ายเดียวที่พยายามนำเรื่องสภาพภูมิอากาศมาเชื่อมโยงกับการค้า ซึ่งขัดต่อหลักการของ WTO อีกทั้งยังจะทำให้เกิดการบั่นทอนความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกันในสังคมโลก รวมถึงส่งผลกระทบต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญ”

เพื่อลดข้อโต้แย้งดังกล่าว คณะกรรมาธิการยุโรปจึงได้เสนอให้มีการยกเลิก (phase out) ใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบให้เปล่าสำหรับภาคอุตสากรรมสหภาพยุโรปที่มีการใช้พลังงานสูงในการผลิตภายในช่วง 10 ปีข้างหน้า ท่ามกลางการจับตามองอย่างใกล้ชิดว่ามาตรการ CBAM จะเป็นที่ยอมรับภายใต้กฎของ WTO หรือไม่ โดยในลำดับต่อไป ร่างกฎหมายฯ จะเข้าสู่การพิจารณาของสภายุโรปและคณะมนตรีแห่งสภาพยุโรป เพื่อให้มีผลบังคับใช้ให้ทันภายในปี 2566

ซึ่งท้ายที่สุดแล้ว สหภาพยุโรปคาดหวังว่ามาตรการนี้จะช่วยสร้างแรงกดดันสำคัญที่ทำให้อุตสาหกรรมภายในสหภาพยุโรป ตลอดจนประเทศต่างๆ ทั่วโลกยกระดับการใช้พลังงานทางเลือกในกระบวนการผลิตเพื่อก้าวสู่การเป็นอุตสาหกรรมสีเขียวอย่างยั่งยืน โดยระบุอีกว่าในปัจจุบันทั้งประเทศแคนาดา ญี่ปุ่น หรือแม้แต่สหรัฐฯ ที่แสดงความกังวลต่อมาตรการ CBAM ในช่วงก่อนหน้านี้ ก็กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาออกมาตรการลดก๊าซเรือนกระจกซึ่งมีลักษณะคล้ายคลึงกัน นอกจากนั้น เมื่อต้นเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา ที่ประชุมระดับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในกลุ่ม G20 ยังได้สนับสนุนให้มีการประสานงานกันระหว่างประเทศต่างๆ ในเรื่องการใช้มาตรการกำหนดราคาคาร์บอน (carbon pricing mechanisms) อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย CBAM ของ UNCTAD (2021) ระบุว่าแม้ว่ากลไก CBAM อาจจะช่วยป้องกันปัญหา “การรั่วไหลของคาร์บอน” ได้ แต่ผลเชิงบวกต่อการแก้ไขปัญหาสภาพภูมิอากาศนั้นมีเพียงจำกัด โดยวิเคราะห์ว่าจะช่วยให้การปล่อย CO2 ทั่วโลกลดลงเพียงร้อยละ 0.1 แต่จะส่งผลให้การผลิต/ส่งออกในประเทศกำลังพัฒนาขาดความคล่องตัวและมีต้นทุนสูงขึ้น และที่สำคัญไปกว่านั้น ยังจะทำให้เกิดการเบี่ยงเบนทางการค้า (trade diversion) โดยจะส่งผลดีต่อประเทศที่มีการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพในภาคอุตสาหกรรม ทั้งนี้ ภาคอุตสาหกรรมที่มีแนวโน้มจะได้รับผลกระทบรุนแรงจากมาตรการ CBAM ได้แก่ อุตสาหกรรมเหล็กจากรัสเซีย จีน ตุรกี เกาหลี และสหราชอาณาจักร อุตสาหกรรมอะลูมิเนียมจากจีนและยูเครน อุตสาหกรรมปูนซีเมนต์ของตุรกี อุตสาหกรรมปุ๋ยในแอฟริกาเหนือและรัสเซีย รวมถึงอุตสาหกรรมไฟฟ้าจากรัสเซียและยูเครน

โดย UNCTAD เห็นว่า วิธีการแก้ปัญหาได้อย่างตรงจุด คือ สหภาพยุโรปควรนำรายได้จากมาตรการ CBAM ไปใช้สนับสนุนให้เกิดการพัฒนาเทคโนโลยีพลังงานสะอาดในประเทศกำลังพัฒนา เพื่อกระตุ้นให้เกิดการลดก๊าซฯ ได้อย่างแท้จริง

ผลกระทบต่อไทย

สำหรับไทย แม้ว่าผลการวิจัยของ UNCTAD พบว่า ไทยไม่ติด 20 อันดับแรกของประเทศที่มีความเสี่ยงได้รับผลกระทบจากมาตรการ CBAM มากที่สุด แต่ทิศทางในอนาคต การลดก๊าซเรือนกระจกในภาคอุตสาหกรรมจะเป็นเรื่องที่ภาครัฐและภาคเอกชนมองข้ามไม่ได้อีกต่อไป เนื่องจากมีความเป็นไปได้ว่า มาตรการด้านสิ่งแวดล้อมอื่นๆ ในลักษณะเดียวกับ CBAM จะถูกผลักดันให้กลายเป็นมาตรฐานใหม่ที่มีผลบังคับใช้กันทั่วโลก รวมถึงเป็นปัจจัยต่อการเลือกซื้อของผู้บริโภค จึงจำเป็นที่จะต้องมีการเตรียมความพร้อมเพื่อความอยู่รอดของธุรกิจในระยะยาว และรองรับการแข่งขันที่เพิ่มขึ้นท่ามกลางเทรนด์โลกที่เปลี่ยนแปลงไป โดยอาจเร่งจัดทำคาร์บอนฟุตพริ้นท์ขององค์กร ควบคู่ไปกับการส่งเสริมการใช้พลังงานหมุนเวียนและเทคโนโลยีในการประกอบกิจการไฟฟ้าที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมน้อย เพื่อเพิ่มศักยภาพในการจัดการมลพิษและการกักเก็บคาร์บอนของภาคอุตสาหกรรม

****************

อ่านข้อมูลเพิ่มเติมได้ที่ :

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_21_3661

https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/carbon_border_adjustment_mechanism_0.pdf

https://unctad.org/news/eu-should-consider-trade-impacts-new-climate-change-mechanism

ขอขอบคุณทีมงาน Thaieurope.net

Credit ภาพปก https://unctad.org/news/eu-should-consider-trade-impacts-new-climate-change-mechanism