ถอดบทเรียนสำหรับประเทศไทย: การจัดทำความตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreement - FTA) 
และความตกลงคุ้มครองการลงทุน (Investment Protection Agreement - IPA) ระหว่างสหภาพยุโรป-เวียดนาม
และบทบาทของสภายุโรป

          การจัดทำความตกลงการค้าเสรี (FTA) และความตกลงคุ้มครองการลงทน (IPA) ระหว่างสหภาพยุโรปกับเวียดนาม ถือเป็นเรื่องที่มีความสำคัญ เนื่องจากการจัดทำความตกลงดังกล่าว อาจจะถูกนำมาใช้เป็นบรรทัดฐานของสภายุโรปในการพิจารณาความตกลง FTA/IPA ที่สหภาพยุโรปจะจัดทำกับประเทศสมาชิกอาเซียนต่อไปในอนาคต รวมถึงประเทศไทยด้วย

          สนธิสัญญาลิสบอน ซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2552 ได้เพิ่มบทบาทให้กับสภายุโรปในกระบวนการจัดทำความตกลง FTA อย่างมีนัยสำคัญ โดยกำหนดให้ความตกลง FTA ที่ผ่านการเจรจาและลงนามแล้ว จะต้องเสนอให้สภายุโรปให้ความเห็นชอบก่อนที่จะให้สัตยาบัน และคณะกรรมาธิการยุโรป ในฐานะหน่วยงานผู้เจรจาจะต้องรายงาน/ปรึกษาหารือกับสภายุโรปตลอดช่วงเวลาของการเจรจา FTA ตั้งแต่การกำหนดกรอบการเจรจาจนถึงขั้นตอนการให้ความเห็นชอบความตกลง ทั้งนี้ เพื่อให้มั่นใจว่า ความตกลง FTA ที่เจรจาแล้วเสร็จจะไม่ถูกยับยั้ง (veto) โดยสภายุโรป

          จากการศึกษาในเบื้องต้น สภายุโรปได้ให้ความสำคัญกับประเด็นต่าง ๆ  ดังนี้

          1. ประเด็นด้านแรงงาน สิทธิมนุษยชน และสิ่งแวดล้อม ภายใต้ข้อบทด้านการค้าและการพัฒนาอย่างยั่งยืน Trade and Sustainable Development (TSD) จะพบว่า สภายุโรปได้มีการประเมินสถานการณ์ภายในประเทศของคู่เจรจาที่อาจส่งผลกระทบต่อการปฏิบัติตามพันธกรณีภายใต้ข้อบท TSD โดยละเอียด อย่างไรก็ดี ท่าทีของกลุ่มการเมืองในสภายุโรปในการผลักดันประเด็นภายใต้ข้อบท TSD นั้น ได้แตกออกเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มที่ใช้แนวทางนุ่มนวล (soft provisions) กับกลุ่มที่ใช้แนวทางแข็งกร้าว (hard provisions)

          สำหรับในกรณีของเวียดนามนั้น ภายหลังที่ได้มีการอภิปรายสถานการณ์ด้านแรงงาน สิทธิมนุษยชน และสิ่งแวดล้อมของเวียดนามแล้ว สภายุโรปได้มีข้อมติเรียกร้องให้มีการปรับปรุงกลไกการบังคับใช้ของข้อบท TSD ใหม่ระหว่างสหภาพยุโรปกับเวียดนามใหม่ โดยขอให้มีการกำหนดบทลงโทษ (sanction-based) หากประเทศภาคีไม่ปฏิบัติตามพันธกรณี ตลอดจนจัดตั้งกลไกเพื่อดูแลและสอดส่องการปฏิบัติตามพันธกรณีของคู่ภาคีด้วย

          อย่างไรก็ดี แม้ว่าท้ายที่สุดแล้วคณะกรรมาธิการยุโรปจะปฏิเสธการกำหนดบทลงโทษภายใต้ข้อบทดังกล่าว เนื่องจากทิศทางนโยบายของกลุ่มการเมือง EPP ที่นาย Phil Hogan กรรมาธิการยุโรปด้านการค้าสังกัดอยู่นั้น สนับสนุนแนวทางนุ่มนวล แต่ประเด็นการบังคับใช้ข้อบท TSD ยังคงเป็นประเด็นที่สภายุโรปให้ความสำคัญอย่างยิ่งในการพิจารณาการจัดทำความตกลง FTA ที่สหภาพยุโรปจะจัดทำกับประเทศอื่น ๆ ต่อไปในอนาคต

          นอกจากนี้ ในมุมมองของกลุ่มการเมือง Green และกลุ่มที่มีแนวคิดโน้มเอียงไปทางฝ่ายซ้ายจะพบว่า ช่วงภายหลังของการลงนามและก่อนที่สหภาพยุโรปจะพิจารณาให้สัตยาบันความตกลง FTA นั้น จะเป็นช่วงเวลาที่สหภาพยุโรปได้เปรียบคู่เจรจามากที่สุดและควรใช้ประโยชน์ในการกดดันให้อีกฝ่ายยอมรับข้อเรียกร้องตามที่สหภาพยุโรปต้องการ โดยในกรณีของเวียดนาม สภายุโรปได้กำหนดเงื่อนไขก่อนการให้สัตยาบันที่เวียดนามต้องปฏิบัติตาม เช่น (1) การจัดตั้งกรอบความร่วมมือระหว่างสภายุโรปกับรัฐสภาเวียดนาม (2) ให้คณะอนุกรรมการด้านสิทธิมนุษยชนของสภายุโรป (DROI) เข้าร่วม Human Rights Dialogue ระหว่างสหภาพยุโรปกับเวียดนาม (3) ให้รัฐบาลเวียดนามจัดทำแผนงานเพื่อรับฟังข้อเสนอแนะจากภาคประชาสังคมในการปฏิบัติตามความตกลง FTA (4) การจัดทำแผนงานการปฏิรูปกฎหมายแรงงานและการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ที่เหลือ (5) การกระชับความร่วมมือเกี่ยวกับมิติด้านการค้าของ ILO Decent Work Agenda และ (6) การจัดตั้งกลไกอิสระเพื่อติดตาม ตรวจสอบ และรับข้อร้องเรียนเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชน เป็นต้น

          ในเรื่องนี้ บทเรียนที่ไทยสามารถเรียนรู้จากการจัดทำ FTA ระหว่างเวียดนามกับสหภาพยุโรปด้านแรงงาน น่าจะเป็นเรื่องเกี่ยวกับการติดตามการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาระหว่างประเทศด้านแรงงานอย่างใกล้ชิด ซึ่งแม้เวียดนามจะมีความคืบหน้าในการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาระหว่างประเทศต่าง ๆ แต่สภายุโรปก็ได้เรียกร้องให้เวียดนามจัดทำ roadmap และแผนการดำเนินงานที่ชัดเจนในการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่ยังคั่งค้างอย่างเป็นรูปธรรม ทั้งนี้ สมาชิกสภายุโรปจะยังคงติดตามความคืบหน้าของการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาระหว่างประเทศด้านแรงงานที่เหลืออยู่ของเวียดนามอย่างใกล้ชิดต่อไป

           สำหรับประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม แม้ที่ผ่านมานโยบายด้านการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมภายใต้ความตกลงปารีส (Paris Agreement) ของเวียดนามจะได้รับผลการตอบรับที่ดีจากสภายุโรป แต่สภายุโรปก็ยังต้องการหลักประกันว่า มาตรการและนโยบายภายในประเทศของเวียดนามจะตอบสนองต่อพันธกรณีภายใต้ความตกลง FTA และสามารถนำมาปฏิบัติให้ได้ผลจริง ซึ่งประเด็นนี้สะท้อนบทเรียนสำคัญให้เห็นว่า ไทยควรติดตามและให้ความสำคัญกับการเจรจา FLEGT-VPA ระหว่างไทยกับสหภาพยุโรป เพราะความล่าช้าของการเจรจาดังกล่าวอาจก่อให้เกิดปัญหาได้ เนื่องจากในอนาคตสหภาพยุโรปอาจนำระบบการออกใบแดง ใบเหลือง ดังที่เคยใช้ในประเด็นเรื่องการทำประมงผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (IUU) มาใช้กับประเด็นเรื่องของการค้าไม้ด้วย

           อย่างไรก็ตาม อีกหนึ่งบทเรียนสำคัญที่ไทยต้องเรียนรู้จากการจัดทำความตกลง FTA ระหว่างเวียดนามกับสหภาพยุโรป คือ การเตรียมประเมินผลกระทบด้านสิทธิมนุษยชน เนื่องจากกรณีของเวียดนามที่สภายุโรปยังคงเรียกร้องให้มีการประเมินผล
กระทบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน ซึ่งอาจเป็นประเด็นสำหรับกรณีของไทยเช่นกัน เพราะในท้ายที่สุดไทยเองก็อาจจะต้องถูกประเมินผลกระทบในด้านดังกล่าวอย่างต่อเนื่องในระหว่างการเจรจาควบคู่ไปด้วยอย่างแน่นอน

           2. ภาคการเกษตรและอาหาร ข้าวเป็นสินค้าที่มีความอ่อนไหวในการเจรจาความตกลง FTA กับเวียดนาม ซึ่งกรณีของไทยคณะกรรมาธิการยุโรปอาจถูกกดดันไม่ให้เจรจาสินค้าดังกล่าว หรือหากมีการเจรจาก็อาจจะต้องมีการกำหนดโควตาหรือช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านเพื่อช่วยลดผลกระทบต่อประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป เช่น อิตาลีให้น้อยที่สุด อีกทั้งเมื่อคำนึงว่ากรรมาธิการด้านการเกษตรของสหภาพยุโรปเป็นชาวโปแลนด์ ซึ่งเป็นประเทศที่มีการส่งออกไก่เป็นอุตสาหกรรมหลักด้วยแล้ว อาจส่งผลต่อการกำหนดโควตาไก่ในการเจรจาความตกลง FTA กับไทยด้วย

           นอกจากนี้ ในส่วนของภาคประมง สภายุโรปยังคงมีความห่วงกังวลต่อกรณีที่เวียดนามยังไม่สามารถดำเนินการแก้ปัญหาเพื่อให้ได้รับการปลดใบเหลือง IUU ได้ แม้ว่าในกรณีของไทยน่าจะอยู่ในสถานะที่ได้เปรียบ เนื่องจากได้รับการปลดใบเหลือง IUU แล้วก็ตาม แต่ไทยก็ควรจะดำเนินการปฏิรูปภาคอุตสาหกรรมประมงต่อไปอย่างแข็งขัน เพื่อส่งเสริมการประมงอย่างยั่งยืนตลอดจนประกันการตรวจสอบย้อนกลับของสินค้าประมงที่ส่งออกจากไทยไปตลาดยุโรปด้วย

           3. ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ประโยชน์ที่สภายุโรปประเมินว่า สหภาพยุโรปจะได้รับจากการจัดทำความตกลง FTA กับเวียดนาม และน่าจะนำมาใช้เป็นเกณฑ์ขั้นต่ำสำหรับการเจรจาความตกลง FTA ระหว่างไทย-สหภาพยุโรป ได้แก่ การลดภาษีกว่าร้อยละ 99 การแก้ปัญหาอุปสรรคทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี การเข้าสู่ตลาดการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ การปรับปรุงกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า การคุ้มครองสินค้าที่มีแหล่งบ่งชี้ทางภูมิศาสตร์ (GIs) ข้อบทว่าด้วยสุขอนามัยพืชและสตว์ (SPS) การเปิดเสรีทางการค้าบริการที่ก้าวหน้ากว่ากลไกภายใต้องค์การการค้าโลก และการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา

           โดยสรุป การจัดทำความตกลง FTA และ IPA จะสามารถเป็นเครื่องมือที่ใช้ในการผลักดันให้ประเทศคู่เจรจาปฏิรูป
กฎระเบียบภายในประเทศตามที่สหภาพยุโรปต้องการได้ ซึ่งสหภาพยุโรปใช้กลไกในการผลักดันดังกล่าวโดยผ่านทั้งคณะกรรมาธิการยุโรปและสภายุโรป ดังนั้น ประเทศไทยจึงจำเป็นต้องตระหนักถึงความสำคัญในการศึกษาจากกรณีของการจัดทำความตกลง FTA และ IPA ระหว่างสหภาพยุโรปกับเวียดนาม ไว้เป็นกรณีตัวอย่างและบทเรียนสำคัญ เพื่อให้มีความพร้อมในการเจรจา FTA ไทย-สหภาพยุโรปต่อไป  

***********************************

จัดทำโดย นางสาวอนัญญา จันทโชติ

เจ้าหน้าที่โครงการกองสหภาพยุโรป กรมยุโรป

10 เมษายน 2563

หมายเหตุ: ความเห็นและท่าทีต่าง ๆ ในบทความเป็นความเห็นส่วนบุคคลของผู้เรียบเรียงและไม่ได้สะท้อนท่าทีของกรมยุโรป