ทางตันของ JCPOA?

          ข้อตกลง Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) ระหว่างกลุ่มประเทศ P5+1 (สหรัฐอเมริกา จีน รัสเซีย ฝรั่งเศส เยอรมนี และสหราชอาณาจักร) กับอิหร่านที่สามารถบรรลุผลได้ในปี 2558 (ค.ศ. 2015) นับเป็นความสำเร็จทางการทูตครั้งสำคัญของสหภาพยุโรป (EU) ในฐานะผู้ประสานงานระหว่างรัฐภาคีทั้ง 6 ฝ่าย โดยเฉพาะคู่ขัดแย้งสำคัญอย่างสหรัฐฯ และอิหร่าน เพื่อยืนยันว่าอิหร่านจะยุติการพัฒนานิวเคลียร์ แลกกับการยกเลิกการถูกคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ โดยข้อตกลงดังกล่าวได้กลายเป็นหมุดหมายสำคัญในการรับประกันสันติภาพและเสถียรภาพในตะวันออกกลาง

          อย่างไรก็ดี การดำเนินการตามข้อตกลงนี้เพื่อป้องกันการแพร่ขยายอาวุธนิวเคลียร์ได้เข้าสู่ภาวะชะงักงัน นับตั้งแต่นายโดนัลด์ ทรัมป์ อดีตประธานาธิบดีสหรัฐฯ ประกาศถอนตัวออกจากข้อตกลง JCPOA และกลับมาคว่ำบาตรอิหร่านอีกครั้งเมื่อเดือนพฤษภาคม 2561 (ค.ศ. 2018) และแม้ว่าในปัจจุบัน สหรัฐฯ ภายใต้การนำของนายโจ ไบเดนจะส่งสัญญานเชิงบวกในการกลับเข้าสู่กระบวนการเจรจา แต่นายไบเดนยังคงยืนกรานว่าสหรัฐฯ จะไม่ยกเลิกการคว่ำบาตรต่ออิหร่าน และจะยังไม่กลับเข้าร่วมข้อตกลง JCPOA หากอิหร่านยังคงละเมิดพันธกรณีของ JCPOA ในขณะที่อิหร่านก็ยังคงประกาศกร้าวว่าจะไม่เจรจากับสหรัฐฯ โดยตรง หากสหรัฐฯ ยังไม่ยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรทั้งหมดเสียก่อน พร้อมปฏิเสธแนวทาง “synchronised” หรือการที่แต่ละฝ่ายดำเนินการเพื่อกลับเข้าสู่ข้อตกลง JCPOA แบบค่อยเป็นค่อยไป บนพื้นฐานของหลักการต่างตอบแทน โดยอิหร่านจะยังคงเดินหน้าปฏิบัติการเสริมสมรรถภาพยูเรเนียมของตนต่อไปจนถึงร้อยละ 60[1]  

บทบาทของ EU ในฐานะผู้ประสานงาน Shuttle Diplomacy

           ท่ามกลางความตึงเครียดที่ยืดเยื้อและสถานการณ์ที่ละเอียดอ่อนนี้ EU ตระหนักดีว่าการมีบทบาทนำทางการทูตเพื่อประสานรอยร้าวระหว่างสหรัฐฯ กับอิหร่านเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อยับยั้งมิให้อิหร่านเดินหน้าพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ของตนจนเสร็จสมบูรณ์ และป้องกันความเสี่ยงจากการแข่งขันด้านอาวุธนิวเคลียร์ในภูมิภาค โดย EU มุ่งมั่นที่จะรักษาบทบาทในการเป็นผู้ประสานงานระหว่างสหรัฐฯ กับรัฐภาคี JCPOA โดยเฉพาะอิหร่าน เพื่อนำสหรัฐฯ และอิหร่านกลับเข้าสู่กระบวนการหารือ JCPOA อีกครั้งตามเจตนารมณ์ของรัฐภาคีฯ

           เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2564 (ค.ศ. 2021)  ที่ประชุม Joint Commission (JC) ของ JCPOA ที่กรุงเวียนนา ประเทศออสเตรีย ซึ่งมีนาย Enrique Mora รองปลัดกระทรวงการต่างประเทศ EU เป็นประธาน ได้มีมติให้จัดตั้งคณะทำงานระดับผู้เชี่ยวชาญ 2 ชุด ชุดแรกหารือเกี่ยวกับการยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐฯ (sanctions lifting) และชุดที่สองหารือเกี่ยวกับการดำเนินการเพื่อให้อิหร่านกลับมาจำกัดการเสริมสมรรถนะและสะสมยูเรเนียมตามพันธกรณีภายใต้ JCPOA โดยสมบูรณ์ (nuclear implementation) โดยมี EU ทำหน้าที่เป็นประธานคณะทำงานฯ และผู้ประสานการหารือกับรัฐภาคีที่เหลือฝ่ายหนึ่ง และกับสหรัฐฯ แยกกันสลับไปมา หรือที่เรียกว่า “shuttle diplomacy” เพื่ออำนวยความสะดวกการเจรจาของคณะทำงานฯ ทั้ง 2 ชุด

           การหารือในช่วงต้นปี 2564 (ค.ศ. 2021) ที่ผ่านมาคืบหน้าไปอย่างช้าๆ โดยมีข้อจำกัดทางด้านพิธีการ อาทิ (1) ความซับซ้อนของกระบวนการเจรจาอันเป็นผลมาจากท่าทีของอิหร่านที่ปฏิเสธการเจรจาโดยตรงกับสหรัฐฯ (2) การขาดการวางรูปแบบและโครงสร้างการหารือที่ชัดเจน ซึ่งทำให้เป็นการยากสำหรับคู่เจรจาในการคาดการณ์รูปแบบและแนวทางในการประชุมครั้งต่อไป และด้านสารัตถะ อาทิ ความซับซ้อนของมาตรการคว่ำบาตรอิหร่านที่ออกในสมัยอดีตประธานาธิบดีทรัมป์ ซึ่งหลายมาตรการไม่เกี่ยวข้องกับ JCPOA โดยตรง ทำให้การหารือด้านเทคนิคมีความซับซ้อนและใช้เวลานาน อย่างไรก็ดี ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องเห็นว่าการหารือของคณะทำงานฯ ในสองครั้งแรกนับเป็นก้าวที่สำคัญ ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงพัฒนาการเชิงบวกที่ทั้งสหรัฐฯ และอิหร่านต่างแสดงเจตจำนงที่ชัดเจนในการกลับเข้าสู่เวทีการเจรจา JCPOA

           เพื่อเป็นการรักษาพลวัตการหารือให้สม่ำเสมอและเข้มข้น และสะท้อนความมุ่งมั่นของทุกฝ่ายที่ต้องการบรรลุข้อตกลงร่วมกัน ที่ประชุม JC จึงได้มีมติเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2564 (ค.ศ. 2021) ให้จัดตั้งคณะทำงานฯ ชุดที่ 3 เพื่อพิจารณาเรื่องลำดับขั้นตอนและแนวทางในการนำมาตรการต่างๆ มาปฏิบัติให้เป็นรูปธรรม (sequencing)[2]

สถานะล่าสุดและการดำเนินการขั้นต่อไป

           แม้ว่าอิหร่านและสหรัฐฯ ยังคงปฏิเสธการเจรจาร่วมกันโดยตรง (direct talks) และรัฐภาคียังไม่สามารถคาดการณ์ได้ว่าทั้งสองฝ่ายจะสามารถหาข้อสรุปในการร่วมมือได้เมื่อใด แต่จากผลการหารือของคณะทำงานฯ ทั้ง 3 ชุด นับเป็นสัญญาณที่ดีที่สหรัฐฯ ได้ยืนยันที่จะยกเลิกมาตรการลงโทษอิหร่านบางส่วน อาทิ ด้านพลังงาน การเงิน และธนาคาร รวมไปถึงการถอดรายชื่อบุคคลและองค์กรของอิหร่านส่วนใหญ่ออกจากบัญชีคว่ำบาตร และที่อิหร่านแสดงความพร้อมที่จะหารือต่อไปจนกว่าทุกฝ่ายจะสามารถเห็นพ้องร่วมกันและข้อเรียกร้องของอิหร่านจะได้รับการตอบรับ โดยคณะทำงานฯ จะมุ่งจัดทำโรดแมปเพื่อให้ทั้งสองฝ่ายกลับมาปฏิบัติตามพันธกรณีอย่างสอดประสานต่อไป อนึ่ง เมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2564 (ค.ศ. 2021) นาย Mora ได้โพสต์ข้อความในบัญชี Twitter ด้วยว่า “การหารือมีพัฒนาการอย่างค่อยเป็นค่อยไป (moderate advances)”

           หลายฝ่ายประสงค์ให้ที่ประชุมฯ เร่งรัดหาข้อยุติและรื้อฟื้น JCPOA ได้ภายในกลางเดือนพฤษภาคม 2564 (ค.ศ. 2021) ซึ่งเป็นช่วงครบกำหนดปฏิบัติการตรวจพิสูจน์อิหร่านของ IAEA ตามบันทึกความเข้าใจทางเทคนิคร่วมระหว่างอิหร่านกับ IAEA เพื่อไม่ให้เกิดช่องว่างหรือปัญหาในการปฏิบัติงาน รวมถึงก่อนที่อิหร่านจะมีการเลือกตั้งประธานาธิบดีในช่วงเดือนมิถุนายน 2564 (ค.ศ. 2021) ด้วยเหตุผลที่ว่าสถานการณ์ทาง การเมืองภายในของอิหร่านและความเป็นไปได้ในการกลับเข้าสู่อำนาจของรัฐบาลที่มีแนวโน้มแข็งกร้าวมากขึ้น อาจส่งผลกระทบต่อท่าทีของอิหร่านในการเจรจา JCPOA ซึ่งจะยิ่งทวีความยุ่งยากและความซับซ้อนของการเจรจาในภาพรวม

           กล่าวได้ว่าความพยายามในการรื้อฟื้นข้อตกลง JCPOA เป็นเพียงจุดเริ่มต้นของกระบวนการที่ซับซ้อนในการรับประกันเสถียรภาพที่ยั่งยืนในภูมิภาคตะวันออกกลาง ในการนี้ ผู้สันทัดกรณีได้มีข้อสังเกตว่าการเจรจา JCPOA เป็นหนึ่งในบททดสอบสำคัญของ EU ในการแสดงบทบาทในฐานะคนกลางและผู้ประสานงานที่มีประสิทธิภาพ และมีความสามารถในการก้าวผ่านข้อท้าทายด้านพิธีการและสารัตถะเพื่อประสานรอยร้าวระหว่างอิหร่านกับสหรัฐฯ พร้อมทั้งขับเคลื่อนความร่วมมือภายใต้กรอบ JCPOA อีกครั้ง ซึ่งนอกจากจะสะท้อนให้เห็นถึงบทบาทของ EU ในฐานะหุ้นส่วนทางภูมิรัฐศาสตร์ที่แข็งแกร่งและเป็นที่ยอมรับของสหรัฐฯ แล้ว ยังเป็นโอกาสของ EU ในการพิสูจน์ศักยภาพของตนในฐานะตัวแสดงระดับโลกที่สำคัญ และมีอิสระในการเลือกใช้เครื่องมือทางการทูตที่เหมาะสมเพื่อตอบสนองความท้าทายด้านความมั่นคงในภูมิภาคอีกด้วย

* * * * * * *

กรมยุโรป
กองสหภาพยุโรป
19 พฤษภาคม 2564

ที่มา: 

https://eeas.europa.eu/delegations/iran/2281/iran-and-eu_en

https://www.politico.eu/article/us-iran-nuclear-talks-eu-jcpoa/

https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/83879

https://www.epc.eu/en/publications/Stepping-into-the-drivers-seat-The-EU-should-double-down-on-USIran~3c16d0

[1] เมื่อวันที่ 11 พ.ค. 2564 IAEA ได้ยืนยันผลการวิเคราะห์การเสริมสมรรถนะ UF₆ ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่จำเป็นในการเสริมสมรรถนะยูเรเนียมของอิหร่านว่าเกินระดับร้อยละ 60 แล้ว

[2] ข้อมูล ณ วันที่ 18 พ.ค. 2564 คณะทำงานฯ ทั้ง 3 ชุด ยังอยู่ระหว่างการหารือและร่างเอกสารที่เกี่ยวข้อง โดยนาย Mora ได้โพสต์ผ่านบัญชี Twitter ส่วนตัวหลังจากการประชุม JC ในวันที่ 7 พ.ค. 2564 ว่า ที่ประชุมฯ ยังไม่มีการกำหนดเวลาในการหาข้อสรุป อย่างไรก็ดี ทุกฝ่ายเห็นพ้องถึงความจำเป็นเร่งด่วน (urgency) ของเรื่องนี้ร่วมกัน