การจัดตั้ง Permanent Structured Cooperation (PESCO) on Security and Defence

ของสหภาพยุโรป

โดย น.ส. ชมพูนุท คชโส

นักศึกษาฝึกงาน กรมยุโรป

เมื่อวันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๖๐ ที่ประชุมคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปด้านการต่างประเทศมีมติเห็นชอบ ให้จัดตั้ง Permanent Structured Cooperation (PESCO) on Security and Defence ซึ่งเป็นกรอบความร่วมมือเพื่อการป้องกันประเทศของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป (European Union – EU) ที่มีโครงสร้างที่ชัดเจนและถาวร และเป็นกรอบความร่วมมือที่ระบุไว้ภายใต้สนธิสัญญาลิสบอน

๑. ความสำคัญของ PESCO ต่อความมั่นคงของ EU

PESCO จะเป็นตัวขับเคลื่อนการบูรณาการด้านการป้องกันประเทศของ EU เนื่องจากเป็นทั้ง “โครงสร้างถาวร” และ “กระบวนการ” ที่จะเพิ่มความร่วมมือด้านการป้องกันภายใน EU  PESCO ถูกออกแบบมาเพื่อให้การป้องกันยุโรปมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยจะช่วยยกระดับความร่วมมือในด้านลงทุน การพัฒนา    ขีดความสามารถ และความพร้อมในการปฏิบัติงานด้านการป้องกันของประเทศสมาชิก ความร่วมมือที่เพิ่มขึ้นดังกล่าวจะช่วยลดความแตกต่างด้านระบบอาวุธยุทโธปกรณ์ในยุโรป จึงเป็นการเสริมสร้างความร่วมมือในการดำเนินงานระหว่างประเทศสมาชิก เพิ่มการทำงานร่วมกัน และเพิ่มการแข่งขันด้านอุตสาหกรรม

นอกจากนี้ PESCO จะช่วยเสริมสร้างยุทธศาสตร์การดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ด้วยตนเองของ EU และกับหุ้นส่วนต่าง ๆ ในขณะเดียวกัน PESCO ยังคงให้ความสำคัญกับอธิปไตยของแต่ละประเทศสมาชิก โดยความสามารถด้านการทหารที่ได้รับการพัฒนาขึ้นภายใต้ PESCO ยังคงอยู่ในการดูแลของประเทศสมาชิก ซึ่งจะทำให้กำลังทหารของประเทศสมาชิกสามารถปฏิบัติหน้าที่ในบริบทอื่น เช่น NATO และ UN ได้ด้วย

๒. โครงสร้างของ PESCO

๒.๑   PESCO มีประเทศสมาชิก EU ที่เข้าร่วมทั้งหมด ๒๕ ประเทศ ได้แก่ ออสเตรีย เบลเยียม บัลแกเรีย โครเอเชีย ไซปรัส เช็ก เยอรมนี เอสโตเนีย ฟินแลนด์ ฝรั่งเศส กรีซ ฮังการี ไอร์แลนด์ อิตาลี ลัตเวีย ลิทัวเนีย ลักเซมเบิร์ก เนเธอร์แลนด์ โปแลนด์ โปรตุเกส โรมาเนีย สโลวะเกีย สโลวีเนีย สเปน และสวีเดน  ทั้งนี้ การเข้าร่วมของสมาชิกจะเป็นไปโดยความสมัครใจ

๒.๒   PESCO มีระดับโครงสร้างการทำงานและการกำกับดูแล ๒ ระดับ ได้แก่

- ระดับคณะมนตรี (Council level) ซึ่งจะรับผิดชอบดูแลการกำหนดและตัดสินใจในระดับนโยบาย รวมถึงการกำหนดกลไกเพื่อประเมินผลการปฏิบัติตามข้อตกลงร่วมของประเทศสมาชิก  ทั้งนี้ การตัดสินใจของ PESCO จะเป็นไปตามหลักฉันทามติ ยกเว้นกรณีการรับสมาชิกใหม่และการระงับการเป็นสมาชิกที่จะใช้หลักเสียงข้างมากแบบ qualified majority

- ระดับโครงการ (Project level) ประสิทธิภาพของ PESCO จะถูกประเมินโดยโครงการที่พัฒนาขึ้น ซึ่งแต่ละโครงการจะได้รับการบริหารจัดการโดยประเทศสมาชิกที่ให้การสนับสนุนโครงการนั้น ๆ

๓. โครงการความร่วมมือต่าง ๆ

ในเบื้องต้น PESCO มีโครงการที่แต่ละประเทศสมาชิกจะร่วมกันพัฒนาและขับเคลื่อนทั้งหมด ๑๗ โครงการ ซึ่งครอบคลุมตั้งแต่การจัดตั้งกองบัญชาการทางการแพทย์ยุโรป (European Medical Command) ศูนย์ฝึกอบรมด้านภารกิจและส่งเสริมขีดความสามารถ ทีมเคลื่อนที่เร็วด้านไซเบอร์และการเฝ้าระวังร่วมด้านความปลอดภัยไซเบอร์ จนถึงการทหารเพื่อบรรเทาภัยพิบัติ และการยกระดับการเฝ้าระวังทางทะเล

๔. การดำเนินการในอนาคต

ในช่วงต้นปี ๒๕๖๑ ประเทศสมาชิกจะเริ่มพัฒนาโครงการต่าง ๆ ตามมติของคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป โดยประเทศสมาชิกจะหารือและพิจารณาหลักเกณฑ์การดำเนินการทั่วไปของโครงการต่าง ๆ รวมถึงเงื่อนไขเกี่ยวกับการเข้าร่วมโครงการของประเทศที่สาม ในการประชุมระดับรัฐมนตรีต่อไป

๕. ความเห็นเกี่ยวกับการจัดตั้ง PESCO จากฝ่ายต่าง ๆ

จากการจัดตั้ง PESCO นั้น ทำให้มีทั้งนักวิเคราะห์และนักวิชาการหลายฝ่ายออกมาให้ความคิดเห็นเกี่ยวกับความเป็นไปได้ของ PESCO

บางส่วนเห็นว่า PESCO เกิดขึ้นเพราะความจำเป็น และจะช่วยพัฒนาความสามารถทางการทหารของ EU อาทิ H.E. Baron Frans van Daele รัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศเบลเยียม ซึ่งเห็นว่าปัจจุบัน EU มีปัญหาหลัก 2 ประเด็น ได้แก่ การมีเพื่อนบ้านที่อันตรายอย่างรัสเซีย แต่ EU ไม่มีความพร้อมในเรื่องของอาวุธยุทโธปกรณ์สำหรับใช้ป้องกันประเทศ ซึ่งหาก EU ไม่แข็งแกร่งพอ รัสเซียอาจจะพยายามนำประเทศที่เคยอยู่ใต้การปกครองอย่างลิทัวเนียหรือยูเครนกลับคืน อีกประเด็นสำคัญ คือ ในอดีต EU มีการลงทุนทางด้านอาวุธยุทโธปกรณ์น้อยมาก เพราะสหรัฐฯ คอยสนับสนุน แต่สถานการณ์ปัจจุบันเปลี่ยนไป โดยสหรัฐฯ ยืนยันให้สมาชิก NATO รับผิดชอบค่าใช้จ่ายด้านกลาโหมให้มากขึ้น (ในสัดส่วนร้อยละ 2 ของ GDP)  กอปรกับปัจจุบันความเชื่อมั่นที่มีต่อสหรัฐฯ ลดน้อยลง EU จึงจำเป็นต้องจัดตั้งกองทหารของตนเองขึ้นเพื่อใช้ในการป้องกันประเทศ พึ่งพาสหรัฐฯ ให้น้อยลง ซึ่งเป็นเรื่องที่ท้าทายสำหรับ EU และจะทำให้มีภาระค่าใช้จ่ายส่วนนี้เพิ่มขึ้น  นอกจากนี้ PESCO จะช่วยพัฒนาความสามารถของ EU โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านการทหาร  EU จึงตัดสินใจที่จะสร้างกองทัพของตนเองขึ้นมาเอง

ในส่วนของ นายพล Jens Stoltenberg เลขาธิการ NATO เห็นว่า การจัดตั้ง PESCO เป็นเรื่องที่ “ดี” ต่อทั้งยุโรปและกลุ่มความสัมพันธ์ข้ามแอตแลนติก และนักวิเคราห์บางรายยังเห็นว่า PESCO ถือเป็นอีกทางเลือกหนึ่งของกลุ่มพันธมิตรที่นำโดยสหรัฐฯ

อย่างไรก็ดี บางส่วนมีความเห็นตรงข้าม โดยเห็นว่า PESCO จะไม่ประสบผลสำเร็จ โดยมีเหตุผลหลายปัจจัยที่แตกต่างกันไป อาทิ (๑) นาย Martin Koller นักวิเคราะห์ทางการทหารของสาธารณรัฐเช็กให้ความเห็นว่า กองทัพของ EU จะไม่สามารถเป็นกองทัพที่มีประสิทธิภาพได้ โดยประเมินจากการเมืองและจุดยืนทางยุทธศาสตร์ที่แตกต่างกันของแต่ละประเทศสมาชิก (๒) นาง Alice Billion - Galland นักวิจัยจากกลุ่มผู้นำยุโรปประจำกรุงลอนดอน เห็นว่า PESCO เป็นเรื่องดี แต่ก็ไม่เห็นด้วยกับแนวคิดที่ว่า PESCO ถือเป็นความก้าวหน้าของอิสรภาพทางยุทธศาสตร์ของยุโรป (๓) นาย Daniel Kochis นักวิเคราะห์นโยบายเชี่ยวชาญด้านกิจการยุโรปประจำ Thatcher Center for Freedom ได้กล่าวถึงความพยายามของ EU ว่าเป็น "ความคิดที่ไม่ดี" แม้ PESCO จะดูยิ่งใหญ่ในเรื่องของการให้คำมั่นสัญญาและคำโฆษณา แต่เป็นไปได้ยากที่จะก่อให้เกิดความสามารถทางการทหารเพิ่มเติม โดยย้ำว่า NATO จะยังคงเป็นสถาบันเดียวที่สามารถนำความสามารถที่แท้จริงไปใช้ในการป้องกันประเทศยุโรปได้ และ (๔) นาย Igor F. Maksimychev นักวิจัยประจำ Institute of Europe of the Russian Academy of Sciences (RAS) ได้คาดการณ์ว่า NATO จะไม่ยอมให้ PESCO ประสบความสำเร็จ